但事实上，借鉴国外理论和制度不得不考虑中国国情，否则可能造成水土不服。

王锴：《合宪性解释之反思》，《法学家》2015年第1期。苗连营、郑磊：《民法典编纂中的宪法三题》，《法制与社会发展》2015年第6期。

参见李丽：《违宪审查：树立宪法的最高权威——纪念82 宪法实施30 周年（下）》，《中国青年报》2012 年10 月18 日第1版。[42]在肯定宪法规范性的认识下，胡锦光教授对于宪法规范的构成要素（特别是制裁要素），宪法规范的特点以及如何通过宪法修改和宪法解释使得宪法规范适应社会实际等问题进行了研究，[43]大大深化了宪法学对宪法规范性的认识。二、学术前史：合宪性法秩序的建构 在制度条件的更易之外，宪法学的学科前瞻，还应当建基于对四十年来宪法学术的总结与反思。但无论如何，必须完成卢曼所言的符码转化，[106]以规范的法律学话语展现出来。[76]这一结论是否充分有力回应了相关合宪性质疑姑且不论，[77]但这一做法显然是在积极履行合宪性审查的职责。

[82] 张翔：《宪法案件的筛选机制——我国启动宪法解释的技术障碍的排除》，载许崇德、韩大元主编《中国宪法年刊》（2012），法律出版社2013年版。同时，宪法和一般法律又有所不同，它是一个国家最根本的法律，具有最高的法律效力。主体（T?rger）本意即拥有者，行政主体意义便是行政权的拥有者。

[18]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第84页。余凌云：《行政主体理论之变革》，载《法学杂志》2010年第8期。这两个概念暴露了早先行政法学鄙陋的一面。重构中国行政主体理论必须理清行政主体的核心内容、主要功能及其与法人理论的纠葛。

英美法系之所以没有行政主体的专门概念，原因除了判例法传统和归纳法、列举式思维方式之外，也要归因于其诉讼方式的影响。无论从事实上亦或法律上，中国的地方政府缺乏行政法人所必需的独立财产和自主地方事务的权力。

在很多学者看来，行政主体是一个实体法的概念，其功能主要是行使职权，实现行政任务。由于当代行政职务扩张的结果，出现了一个新的类型：同业公会。第七，法国、日本的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分。不过引入西方行政主体的主体内容作为中国行政主体理论的核心要素并非没有可能，除了时间的推移，尚需满足下列条件： 第一，中央与地方权力分配法治化，中央与地方的纵向分权在宪法和法律上有明确的规定。

因此，关于行政主体理论的重构一直是行政法学界的经久不衰的话题。一般来说，理论只有契合现实才能发挥指导实践的功能。如果以前者为核心，那么完成行政任务、履行行政职能的主体都是行政主体，私人组织甚至私人（个人）都有可能成为行政主体。第四，行政主体的责任是实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系。

后者包括法律法规授权社会团体、事业单位、企业单位和基层自治组织。强调对自己的决定和行为负责，其实有利于增强具体做出行政决定和行政行为的机关的责任心。

而公务主体的外延除了（中国大陆目前）通说的行政主体之外，还包含受行政机关委托的组织。尽管这些是行政主体最简单、最显而易见的功能，也是形式意义上的功能，但是，恰恰是最简单的、最直观的东西就是最基本的。

故而不要过分看重这个问题。王名扬先生的《法国行政法》一书是改革开放之后（也是行政法学重建之后）最早（1988年出版）介绍行政主体理论的著作，该书中花了大量篇幅介绍行政组织，第二章的标题就是行政组织，而该章的第一节第一个问题就是讲述行政主体的概念。[4] 依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果的组织。第二，理清行政主体理论的主要功能，行政主体理论是为了确定行政组织的实体责任还是解决行政组织的诉讼后果以及诉讼代表人问题。可能有人会辩解，在法国有公务法人之说，不亦宜乎？然而，这里不能类比，因为公务法人是排除国家、地方团体之外的公法人，一般不可能有真正意义上的立法、司法事务（可有制定内部规范、调解纠纷等比喻意义上的立法司法活动），因此不会产生误解。据王名扬先生解释，行政主体法律概念有它存在的理由。

大陆的当代行政法学教材大多在讲解行政主体理论的同时讲解行政组织法和公务员制度，胡建淼教授是最早将行政主体理论纳入行政法学教材的学者之一，行政主体理论并没有妨碍他讲解行政组织法和公务员制度，相反，根据行政主体理论的逻辑继续前推，他进一步提出了行政人的概念。任何事物都有两面性，我国在行政主体理论指导之下，也可能发生行政机关互相推诿的问题。

[13][德]胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第185页。在笔者比较熟悉的高校中，自主办学事实上不存在，教授治校只是一种不成功的试验，是高级知识分子的一种理想化图景。

恰恰是大陆法系的行政法学者认为行政法应该包括行政组织和公务员的内容，英美法系学者们认为行政法不应该讨论行政组织和公务员问题，而是将行政组织和公务员视为政治学或行政管理学的研究对象。[9][日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第11-13页。

先进的理论当然也会带动社会的进步。[14]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第737页。比如行政相对人体现出与行政主体相对的人的意思，仔细体会，我们会发现，行政（主体）是词根，相对人是词缀，也就是说，行政主体是原生的，是行政法舞台上的主角，而行政相对人只不过是派生，是配角。至于行政主体的其他功能其实在很大程度上是学者赋予的，不同的学者往往有不同的理解，具有某种程度上的主观性，尽管往往以客观的语气表达。

[20] 既然传统的行政主体理论有诸多不足，为何至今仍然没有被先进的西方行政主体理论所取代呢（或曰回归）？这就是我们借鉴移植西方理论时必须考虑的因素——普适化与本土化的矛盾。按照西方的行政主体理论，国家、地方团体是主要的行政主体，政府部门不是行政主体，他们只是代表国家（或行政主体）应诉而已。

它包括国家、地方团体、公务法人。因此，《行政诉讼法》中的关于被告的规定如同该法整体一样，是当时中国大陆的法治发展水平和法学理论水平等综合影响的产物。

[23]此后学界对中国行政主体理论一直争论不休。竭力撇开行政主体与行政诉讼的关系的学术澄清很可能是欲洁何曾洁，云空未必空，可惜金玉质，陷身泥淖中。

但事实上，借鉴国外理论和制度不得不考虑中国国情，否则可能造成水土不服。[5]关于其特征，一般概括为：1.行政主体是一种组织，不是个人。如果按照法人的理论，中国政府的部门固然不是独立的法人，难道地方政府就真的达到独立法人的标准了吗？再者，行政主体的法律责任只限于财产责任，就可以说行政主体的责任主要是财产责任吗？如果说民法上的法人责任主要是财产责任，行政主体的责任就很难明确了。在改革开放的今天，随着对外交流包括学术人才交流的常态化，对国外理论的译介并非难事，对国外理论原汁原味的西餐的品尝并非奢求，然而，西式大餐尽管迎合了许多适应性极强的食客，却难以符合众多国民的口味。

还有一个值得追问的学术之谜是为什么我国的行政主体理论会是如此这般，到底是实定的法律制度规范（《行政诉讼法》）限定了行政主体的理论框架，还是我国的行政法理论造就制定法的现状？在1989年《行政诉讼法》颁布之前，我国行政法学教材讲解的都是行政组织法，行政机关或者行政组织贯穿全书始终，没有行政主体概念的影子。但是，行政主体完成行政任务必须做出行政行为，而行政行为有合法的行政行为，也有违法的行政行为。

其次，如果能够应对已经发生的现实难题，指导正在进行的社会实践，解释正在发生的现象，这种层次的理论也不失为次等高明的理论。如果说独立的财权，中国的地方政府也是没有的，以此类推，岂不是地方政府也不是行政主体了。

行政主体（Verwaltungst?rger）只是针对有权能够执行行政权力者而言。[24]当然，中国作为一个法治发展中国家，对于法治发达国家的理论和制度应当虚心学习，笔者早年也主张激进的观点，以为可以对外国的东西实行直接拿来主义。